מדינת ארבעה המטרופולינים
מדינת ארבעה המטרופולינים

פרופ' אריה שחר מהאוניברסיטה העברית, חתן פרס ישראל ללימודים אורבניים, עומד בראש הצוות שעיצב את תמ"א 35

 

תכנון מרחבי ארצי הוא תופעה מוכרת היטב בישראל זה עשרות שנים. הוא מושרש היטב במסורת ובעשייה הציונית של בניית הארץ והפרחת שממותיה. המקורות האידיאולוגיים ואמצעי המדיניות הראשיים לתכנון הארצי, שורשיהם נעוצים בתקופה שלפני קום המדינה, כאשר ההתיישבות הציונית לכל זרמיה וגלגוליה פעלה תמיד בראייה מרחבית ארצית ומתוך גישה של מעורבות ציבורית מרבית בעיצוב נופה של ארץ ישראל. כבר בשנים הראשונות לקום המדינה זכה התכנון הארצי להישג כביר של הכנה ופרסום תוכנית אב ארצית, פרי עבודתו ודמיונו היוצר של צוות מתכננים גדול בהנהגת האדריכל אריה שרון. תוכנית זו מפתיעה אותנו עד היום בתעוזה שבה, בראייה הכוללנית של התפתחות נוף הארץ ובשימוש במכשירי תכנון חדישים שנוצרו בארצות אירופה בתקופת ההכנה של התוכנית בישראל. במבט לאחור מתברר שהמרכיבים הראשיים של מפת ישראל עוצבו רובם בתוכנית הארצית של שרון והתוכניות המקבילות שהוכנו לסקטור הכפרי.

התכנון הארצי עבר גלגולים רבים מאז פרסום התוכנית של אריה שרון. מאז חקיקת חוק התכנון והבנייה בשנת 1965, הוא זכה גם למסגרת משפטית מחייבת אשר הציבה את התמ"א (תוכנית מתאר ארצית), בראש ההיררכיה התכנונית, כדבר שממנו חייבות להיגזר תוכניות מחוזיות (תמ"מים) ומהן תוכניות מקומיות לסוגיהן. כדאי להדגיש שלמרות הבכורה התחיקתית של תוכניות מתאר ארציות, עד לתחילת שנות התשעים הן לא השפיעו השפעה ממשית על עיצוב מפת ישראל. אגף התכנון הכין סדרת תכניות ארציות שהציגו את פריסת האוכלוסייה העתידית. התוכניות לא הוכנו לשנת מטרה מסוימת אלא ליעד אוכלוסייה מסוים, כגון: 4, 5, 6, 7 מיליון תושבים בישראל. האחרונה שבהן תארה את פריסת האוכלוסייה העתידית בנקודת הזמן שבה היא תמנה שמונה מיליון תושבים. תוכניות אלו, אשר נקראו בצורה פופולרית בשם "תוכניות פיזור האוכלוסייה" נשארו, במידה רבה, משאלה והבעה של רצון טוב, אך מידת יכולתן לעצב את המרחב הלאומי היתה קטנה. חולשת התוכניות הארציות גרמה לכך שהפירמידה התכנונית התהפכה ועיקר הבנייה והפיתוח התבססו על תוכניות מקומיות, ובמידה מסוימת גם על תוכניות מחוזיות.

שינוי יסודי במעמד התכנון הארצי הסתמן בסוף שנות השמונים. תחילתו של שינוי זה ביוזמה של צוות מתכננים ואדריכלים לפיתוח, בהכנת התוכנית "ישראל 2020". תוכנית זו לא התכוונה להיות מחייבת. מאחר שלא הוכנה במסגרת חוק התכנון והבנייה, היא לא יכלה לקבל מעמד סטטוטורי. תוכנית "ישראל 2020" היא במהותה תוכנית אסטרטגית המנתחת לעומק את תהליכי השינוי בכלכלה, בחברה ובמרחב של ישראל, מציעה דגמים אלטרנטיביים ותוכניות פעולה לעיצוב דמותה של ישראל בשנת המטרה, מפעילה תוכניות הערכה לקביעת אלטרנטיבה מועדפת ומציעה שורה ארוכה של אמצעי מדיניות שיאפשרו יישום התוכנית האסטרטגית. בחינה משווה של תכנון לאומי בארצות אחרות מגלה ש"ישראל 2020" היא אחת התוכניות הלאומיות המעמיקות והמפורטות ביותר בדור האחרון.

 מתודולוגיות החיזוי והתכנון של "ישראל 2020" הן מהחדישות והמשוכללות ביותר והפרויקט עומד בכבוד בכל אמת מידה מדעית ומתודולוגית. למרות שלא זכתה למסגרת סטטוטורית מחייבת, היא הפכה למקור השראה  ולמעיין לא אכזב לתחזיות ולפרוגרמות בכל תחומי החיים בישראל. עקרונות התכנון שפותחו על ידה החלו לחלחל ולהיטמע במסגרות תכנון סטטוטורי של תוכניות מתאר ארציות ומחוזיות. אפשר לומר שתרומתה העיקרית של  "ישראל 2020" היא בפיתוח וקידום הדיאלוג הציבורי, בהעלאת המודעות לדילמות מכריעות בעולם התכנון ולהצבת תמרורי אזהרה על שורה ארוכה של תהליכים שהמשכתם הבלתי מבוקרת עלולה לגרום לנזקים בלתי הפיכים לנופים ולעתיד ישראל.

תרומה מרכזית של ''ישראל 2020'' לחשיבה התכנונית בישראל היא בעניין נדירות הקרקע. לאחר ניתוח מפורט של התפתחות ענפי המשק וחיזוי הביקושים לבנייה בסקטורים השונים, מגיעה התוכנית למסקנה החמורה שהקרקע בישראל אוזלת במהירות ותהפוך, תוך שנות דור, למוצר נדיר הקשה ביותר להשגה. מסקנה ראשית זו שינתה מן היסוד את תפיסת העולם של מתכננים רבים, שראו חלקים גדולים של ישראל קרקע בלתי נושבת, ושאפו לבנות בכל המרחב הלאומי של ישראל. ההבנה החדשה מחייבת התייחסות חדשה ושונה לחלוטין לתופעת הפרבור הנמשך בשנות התשעים.

ככל שתטמיעו הגורמים המתכננים את האיום של התרוקנות מלאי הקרקעות התפתחה גישה חדשה  לגבי השטחים הפתוחים, ועלתה חשיבותם בסדר היום הלאומי והתכנוני. התכנון הפך מחויב יותר ויותר לתפיסה שיש לצופף את הבנייה ולגבש אותה סביב השטחים הבנויים הקיימים. החל להסתמן שינוי עמדות רדיקלי. עם עד כה קידשו המתכננים ומוסדות המדינה בכלל את העקרון של פיזור מקסימלי של יישובים במרחב הלאומי, הם החלו להעדיף את גיבוש היישובים במספר קטן של מרחבים עירוניים גדולים.

                                         *

עם גל העלייה הגדול בשנת 1989 נתקפה מערכת השלטון הישראלית בחרדה עמוקה לגבי אפשרות קליטתם של העולים במקומות מגורים ובמקומות תעסוקה. רבים וטובים הודאגו מהאפשרות הריאלית של חזרה לתקופת המעברות וייצור עבודות דחק. אחת התוצאות הישירות של הדאגות האלה היתה הכנת "תוכנית ארצית לקליטת עלייה", שהציעה פתרונות מהירים לטווח קצר של חמש שנים. תוכנית זו, שכינוייה תמ''א 31, היתה תוכנית ארצית משולבת ראשונה מסוגה בהיסטוריה התכנונית של ישראל, לאחר חקיקת חוק התכנון והבנייה. תמ''א 31, שהכינו האדריכלים רפי ועדנה לרמן, בעזרת צוות גדול של יועצים, הסתיימה במהירות שיא ואושרה במוסדות התכנון וממשלת ישראל בזמן קצר ביותר. למרות טווח התכנון הקצר שלה, תמ''א 31 הטביעה חותם עמוק על עיצוב מפת ישראל בתקופה קריטית של גידול עצום באוכלוסייה, ובשלבים של צמיחה מהירה ומהפכנית של המשק.

חידושיה העיקריים של תמ''א 31 היו בתפיסה מרחבית חדשה של ישראל.  המתכננים הציגו את  מדינת ישראל במבנה של ארבעה אזורים מטרופוליטניים, כאשר כל אזור מתפתח בטבעות קונצנטריות סביב העיר המרכזית שלו. התפיסה הזו היתה בגדר חידוש מהפכני ומרענן, ושימשה זרז להכנת תוכניות אב מטרופוליניות בשנות התשעים. חידוש אחר היה בפיתוח שפת תכנון שהגדירה את הגבול העליון לפיתוח היישובים לא באמצעות קביעת יעד אוכלוסייה לכל יישוב, אלא באמצעות סימון מדוקדק של קו הגבול החיצוני לבינוי היישובים. אמצעי זה היה חשוב ביותר לתקופתו במניעת בנייה פרועה, אך עם חלוף הזמן התברר שהגדרה נוקשה זו של גבולות הפיתוח מתקשה לעמוד בצרכים המשתנים במהירות של בינוי ופיתוח. תמ''א 31 זיהתה לראשונה את המתחמים הבין-מטרופוליניים כ"אזורי פריפריה קרובה", שיועדו לשמש חיץ להתפתחות המטרופולינית, אך גם לקלוט בנקודות מסוימות את גלישת האוכלוסייה מעבר לגבולות המטרופולין. תמ"א 31 שמה דגש חזק על פיתוח תחבורה ציבורית לסוגיה. לבסוף, תמ''א 31 יצרה "תשריט סביבתי'' שהיה מקביל לתשריט הראשי. התשריט הסביבתי שימש כמערכת בקרה להתפתחות הבינוי, וכאמצעי הגנה עיקרי על שטחים בעלי ערכיות נופית גבוהה ואזורים של משאבי טבע חשובים.

טווח התכנון הקצר של תמ''א 31 והקשיים שהתעוררו ביישום התוכנית, פרי ההגדרה המרחבית הנוקשה של תחומי הפיתוח, הביאו את המועצה הארצית לתכנון ובנייה להורות על הכנת תוכנית מתאר ארצית חדשה, שזכתה לכינוי תמ''א 35. אופק התכנון נקבע להיות שנת 2020, בהתאמה לאופק התכנון של ''ישראל 2020''. הוראות המועצה הארצית להכנת התוכנית היו ברורות ומדויקות, והן כללו הגדרה ראשונית של יעדי התוכנית, והנחיה כמותית לפתח תוכנית שתאפשר אספקה של 50,000 יחידות דיור בשנה, כשני שלישים מהם באזורי הביקוש. תמ''א 35 הוכנה במשך כשנתיים בידי צוות מקצועי גדול בהנהגת אדריכל שמאי אסיף ופרופ' אריה שחר. היום (אפריל 2000) נמצאת התוכנית בשלבים הראשונים של אישורה.

תמ''א 35, שהוכנה בשנות התשעים האחרונות עוצבה בקונטקסט פוליטי-כלכלי שונה מהתוכניות הקודמות לה. כמה תכונות בולטות לקונטקסט החדש לתוכו נולדה. הראשונה היא שינוי יסודי ביחס לקרקע. עד סוף שנות השמונים היתה ההתייחסות לקרקע ערכית ואידיאולוגית. הקרקע היתה ערך לאומי בעל משמעות כמעט מקודשת. מתחילת שנות התשעים הופכת הקרקע למוצר נדל''ן הנסחר בשוק ככל מוצר כלכלי. אפשר לראות בשינוי זה תהליך שלהפרטת הקרקע והעברתה ממסגרות של אחריות לאומית למנגנון השוק. תהליך זה הוא בעל השפעה מכרעת על התכנון בישראל, לכל רמותיו וסוגיו, והוא מחייב התייחסות חדשה לחלוטין של המתכננים לצריכת הקרקע.

תכונה שנייה המאפיינת את הנוף הפוליטי-כלכלי של ישראל הוא הצטרפות המשק הישראלי למערכת הכלכלית הגלובלית. הדבר חייב תהליכי דה-רגולציה מרחיקי לכת, הסרת מגבלות אדמיניסטרטיביות ליוזמות כלכליות והקטנת התערבות הממשלה בפעילות המשק. המשמעות הישירה של תכונה זאת היא הקטנת יכולת הממשלה, או גופים ציבוריים אחרים, להתערב ולהשפיע על החלטות מיקום של חברות, הנאלצות להתמודד עם חברות בחו"ל, ולכן מעדיפות להגדיר בעצמן את מיקומן האופטימלי.

שלישית, גל העולים הגדול מחבר המדינות פגש גישה חדשה לקליטת עלייה. לרשות העולה עמד ''סל קליטה'', והעולים יכלו לבחור את מקום מגוריהם. גישה ליברלית זו, ששיפרה את סיכויי הקליטה של העולים, השמיטה מידי המתכננים כלי הכוונה חשוב לעיצוב מפת ישראל, וחייבה מעבר חד מ''תכנון מגביל'' ל''תכנון מאפשר''.

רביעית, תמ''א 35 נוצרה בתקופה שבה התחדדה המודעות הציבורית לאיכות הסביבה ולשמירת נופים. מודעות זו באה לידי ביטוי בהתארגנויות ממשלתיות וציבוריות רבות, ובפעילות מקצועית מעמיקה של קבוצות ירוקות. אלה מתבטאים בתמ''א 35 בחיזוק משמעותי של המרכיב הסביבתי והנופי.

תכונה אחרונה הראויה לציון היא ירידה משמעותית בכושר החברה הישראלית להגיע להחלטות המוסכמות על הכל. את מקום ההסכמה תופסת הישענות הולכת וגדלה על מערכת המשפט בישראל. השפעה ישירה של תהליך זה היא הכורח לנסח את הוראות התמ''א בצורה המפורטת והמדויקת ביותר. הדבר יסייע בודאי בהתדיינויות המשפטיות במחלוקות הנובעות מפרשנות התמ''א, אך אין ספק שהוא מכביד על הבנת ההוראות.

  בהמשך המאמר אתאר בהרחבה את תמ"א 35, שהיא התוכנית המרחבית הארצית החדשה ביותר, והעשויה להשפיע עמוקות על דמותה של ישראל במאה ה21-. תמ"א 35, בדומה לכל התוכניות הנובעות מחוק התכנון והבנייה, היא תוכנית מרחבית העוסקת בארגון המרחב הלאומי. היא מנחה את ייעודם של אזורים ושטחים, מכוונת פיתוח מערכות תשתית ראשיות, וקובעת כללים לפיתוח השטחים הבנויים, ולשמירה על השטחים הפתוחים לפי ערכם הנופי. התוכנית המרחבית אינה עומדת לעצמה; היא באה להגשים את המטרות העיקריות של החברה הישראלית, תוך מימוש ערכיה כמדינה יהודית ודמוקרטית וכחברה קולטת עלייה, ולאפשר לה  צמיחה  כלכלית מרבית, תוך הבטחת הוגנות חברתית וחתירה לאיכות חיים וסביבה. ברבע הראשון של המאה ה- 21 תידרש החברה הישראלית ליצור בית, תעסוקה,  נופש ותשתית לאוכלוסייה של כ8.8- מיליוני תושבים.

התוכנית חייבת לאפשר יצירת מלאי תכנוני של 50,000 דירות בשנה. מספר זה של יחידות דיור יענה על הביקושים לדיור העולים, למשקי הבית החדשים ולמשפרי הדיור. מבחינת היקפי הבינוי מדובר ב175- מיליון מ"ר שטחי בנייה חדשים, שיתוספו ל150- מיליון מ"ר שהיו בשנת 1995. לאלה יש להוסיף מענה מלא לצורכי התעסוקה, השירותים, הפנאי והתשתית המלווים את תוספת הבנייה למגורים. הפריסה והאיכות של הפיתוח המואץ הצפוי בדור הבא, יהיו בעלי חשיבות מכרעת לעיצוב דמותה של ישראל בכל תחומי החיים ובכל הרמות, מהפרט והמשפחה ועד למשק ולחברה כולה.

                                     *

תמ"א 35 באה לתת מענה ארוך-טווח לביקושים הגדולים לבנייה ופיתוח של מגורים, מקומות תעסוקה, מערכות תחבורה, תשתיות פיזיות ואנושיות, שטחים פתוחים ושטחי נופש ובילוי שעות הפנאי. לעומת הביקוש הגדול לתוספת שטחים מבונים ניצבת במלוא חומרתה הצטמצמות ההיצע הקרקעי, פרי הבנייה בצפיפויות נמוכות המפוצלת במספר רב של יישובים קטנים. צורת הבינוי הפרברית, המאפיינת חלק משמעותי של הבנייה החדשה בישראל, נוגסת במלאי השטחים הפתוחים, ופוגעת ישירות בכושר הקיום וההישרדות של המרכזים העירוניים. המשך הבנייה בצפיפויות נמוכות וההתארגנות המרחבית במספר רב של יישובים קטנים יכביד מאוד על אפשרות שימוש בתחבורה ציבורית, ויגביר מאוד את מגמות ההיבדלות והקיטוב המרחבי של קבוצות אוכלוסייה. בהעדר בקרה תכנונית שיטתית, עלולות מגמות הפרבור המפוצל להתחזק בשנים הבאות.

במצב הקיים יש מתח המתמיד בין הצורך לתת מענה יעיל לביקושים הגדולים לבנייה למגורים ולתעסוקה, לבין החשש ההולך ומחמיר לפגיעה בשטחים הפתוחים ובמשאבי הנוף והטבע. המתח הזה מוליך להגדרת התפיסה המרחבית הראשית של תמ"א 35. התכנית קובעת שיש לאתר איתור ברור של אזורים שבתחומם ניתן להוסיף בינוי ופיתוח עתידי, תוך שמירה קפדנית על שטחים פתוחים ועל ערכי נוף וטבע ותרבות. הוראות תמ"א 35 מגדירות בפירוט את כללי המשחק אשר מאפשרים ומעודדים את תהליך הפיתוח במרקמי הפיתוח, ולעומת זאת מגבילים ומצמצמים את היקף הפיתוח במרקמי השימור.

כדי לאפשר את האבחנה הבסיסית בין אזורים מוטי-פיתוח לבין אזורים שהם מוטי-שימור, נדרשה תמ"א 35 לפתח שפת תכנון חדשה, המבוססת על אבחנה בין "מרקמים". המרקמים הם אזורי תכנון מתוחמים הכוללים כמה ייעודי קרקע במסגרת המרקם. כל מרקם כולל בתוכו שטחים מבונים למגורים ולתעסוקה, שטחים פתוחים ומערכות תשתית. המרקמים שונים זה מזה ביחסים הכמותיים בין שימושי וייעודי הקרקע בתוכם, ובכללי המשחק המסדירים ומכוונים יחסים אלה בתוכם.

 תשריט והוראות תמ"א 35 מחלקים את שטח המדינה בין ששה טיפוסי מרקמים: מרקם עירוני, מרקם עירוני-כפרי, מרקם כפרי, מרקם שמור משולב, מרקם שמור ארצי ומרקם חופי. לכל מרקם הוראות סטטוטוריות לגבי גודל יישוב מקסימלי, שיעור הרחבה של יישובים כפריים, צפיפות מינימום מוצעת לבנייה, שיעור שטחים פתוחים בין-יישוביים, תכליות ושימושים בשטחים הבין-יישוביים, ועקרונות השילוב של מערכות שטחים פתוחים עם מערכות תשתית ותחבורה. הוראות אלה הן היוצרות הבחנה ברורה בין המרקמים.

גבולות המרקמים העירוניים והעירוניים-כפריים המסומנים בתשריט מהווים "קווים אדומים", התוחמים את התפתחות הרצפים העירוניים הגדולים בישראל. הגבולות הותוו כך שהמרקמים העירוניים יכילו את מלוא הביקושים לקרקע החזויים בטווח התכנון ואף מעבר לכך, בעוד שהשטחים הפתוחים בעלי הערך יוותרו מחוצה להם. באמצעות שמירה קפדנית על גבולות המרקמים, תימנע גלישה של שטחים מבונים לתוך השטחים הפתוחים, ותתאפשר שמירה מלאה על מערכת השטחים הפתוחים לכל סוגיה ומרכיביה.

שפת המרקמים מתאימה לתוכנית ארוכת-טווח, ברמה הארצית, הרבה יותר מהשפה המקובלת של ייעודי קרקע. זאת, מאחר שהיא מאפשרת להגדיר היטב את המגבלות ומשאירה מרווחי גמישות ללא התוויית גבולות פיתוח לאישור בודד, וללא קביעה מראש של יעד אוכלוסייה לכל יישוב בנפרד. תמ"א 35 מאפשרת מרווח חיפוש נרחב בתחומי המרקם, תוך שמירה על כללי התכנון העיקריים של פיתוח בהמשך רצוף לדופן הבינוי הקיים, ובנייה מעל לצפיפות מינימום קבועה מראש. היקף השטחים שסומנו בתשריט לכל אחד מהמרקמים נקבע בניתוח שיטתי של הביקושים לקרקע הצפויים בכל נפה, של ערכי הנוף בנפה ושל הנחות לגבי אפשרויות המימוש. כל המרכיבים האלה הובאו בחשבון בקביעת גבולות המרקם, וזאת באמצעות הכפלתם או שילושם של השטחים המבוקשים לצורכי יצירת אזורי חיפוש בעלי גמישות ופתיחת אפשרויות סבירות למימוש הביקושים החזויים.

המרקמים העירוניים מהווים בתמ"א 35 כ12%- משטח המדינה, בעוד שהמרקמים השמורים והמרקם הכפרי תופסים יחדיו כ88%- משטח המדינה. בשטח המצומצם של המרקמים העירוניים מתגוררים כיום כ90%- מאוכלוסיית ישראל. מבחנה הגדול של תמ"א 35 יהיה ביכולתה לשמור על ריכוז האוכלוסייה הגבוה בתוך תחומי המרקמים העירוניים, ואף להגדיל אותו במידת מה, עד 2020. כל זאת, כאמור, בניגוד למגמות הפרבור הקיימות.

תמ"א 35 מכוונת את רוב רובו של הפיתוח הצפוי בדור הבא לעבר המרקם העירוני. לפי אומדני הביקוש לשטח מפותח בשנת 2020 יש צורך להוסיף כ600- קמ"ר עד שנת 2020, בנוסף ל1200- קמ"ר, השטח המפותח היום. מתוך תוספת שטח מפותח זה, כ75%- מיועדים למרקם העירוני וכ11%- יפותחו במרקם העירוני-כפרי. אי לכך, כ84%- מתוספת השטח המבונה לשנת 2020 יהיו במסגרת המרקמים העירוניים. זהו נדבך נוסף בתפיסה המרחבית הראשית של תמ"א 35: הפיתוח העתידי של ישראל יהיה בעל אופי עירוני מובהק. הוא יתאפיין בגיבוש גושים עירוניים גדולים, בבנייה בצפיפויות בינוניות עד גבוהות, ובחיזוק משמעותי של אורח החיים העירוני.

אם המדינה תצליח לקבץ את רוב רובו של הפיתוח העתידי של השטחים הבנויים לתוך כ12%- משטחה של ישראל, אפשר יהיה למקד ולצמצם את  אזורי הקונפליקט בין מגמות הפיתוח והשימור, וליצור בקרה יעילה על מגמות הגידול של השטח הבנוי. למטרה זו נקבעו הוראות מפורטות, המבטיחות פיתוח הדרגתי ואיכותי של המרקמים העירוניים, שמירת רזרבות מספיקות לשנים רבות ושילוב שטחים פתוחים גדולים במסגרת המרקמים העירוניים. הוראות התוכנית עוסקות לכן בעניינים הבאים:

·                    הבטחת ניצול יעיל של הקרקע העירונית (בנייה בצפיפות סף, התניית פיתוח חדש במיצוי השטח המבונה הקיים ותמרוץ פעולות לחידוש עירוני בקנה מידה גדול).

·                    הקטנה מקסימלית של תופעת הפיצול של הבנייה העירונית, באמצעות הבטחה של הרחבת השטח המבונה בהמשך רציף לקיים.

·                    קביעת היקף מחייב של שטחים פתוחים בין-יישוביים שיש לשמר בתוך תחום המרקם העירוני, לצורכי פנאי ונופש, חקלאות, נוף וטבע, ובמידת הצורך השארת רזרבה נוספת לתקופה שמעבר לשנת 2020.

הקומפקטיות של הפיתוח העירוני תישמר באמצעות קביעת לוח קדימויות בתהליך הפיתוח והבינוי, המציג את שלבי הפיתוח העירוני לאורך כל תקופת הזמן שבין אישור התוכנית לשנת 2020. בשלב ראשון, יוגבל הפיתוח העירוני למסגרות שנקבעו בתוכניות המתאר המחוזיות העדכניות. במקביל להחלתה של הוראה זו ייערך מסמך רקע מרקמי, ובמקביל לו תוכניות מחוזיות חלקיות לחלקים של המרקמים העירוניים. תוצאות תכנון זה יאפשרו גלישה בעתיד של השטחים המבונים מעבר למצוין בתוכניות המחוזיות. התוכניות המרקמיות יעצבו את המשך הפיתוח של הבנייה העירונית הרציפה, במקרה של מיצוי עתודות הקרקע הקיימות בתוכניות המחוזיות, ובמקרה של הופעת קשיים בלתי פתירים במימושם. צמצום שטח המרקמים העירוניים והטלת מגבלות משמעותיות על פיתוח עירוני, במסגרת המרקמים השמורים והמרקם הכפרי, יגרמו להגדלה שיטתית של הלחצים לבנייה בתחומי המרקם העירוני. השלביות בפיתוח השטח המבונה, בתוך המרקמים העירוניים, והשמירה על היקף מוגדר של שטחים פתוחים בתוכם, יגדילו את הדחף לפיתוח מחודש של השטח המבונה הקיים.

 לכן, שיטת המרקמים העירוניים עשויה להיות הגורם העיקרי אשר ימריץ את תהליכי השיקום העירוני, בשיטות של חידוש ועיבוי משמעותי של הרקמה העירונית, או בשיטות של פינוי-בינוי. תמ"א 35 רואה בתהליכי החידוש העירוני, לכל צורותיהם, אמצעי עיקרי להגדלת מלאי הדיור ללא צורך בגלישה משמעותית לעבר השטחים הפתוחים. בכך הופך החידוש העירוני לאחד האמצעים העיקריים לפתרון הקונפליקט הבסיסי שבין פיתוח לשימור. 

התכנון המסורתי התבסס על הפרדה מרחבית של שימושי הקרקע. בעיקר נכון הדבר כלפי ההפרדה החדה בין שימושי קרקע למגורים לשימושי קרקע לתעסוקה. הפרדה זו היתה הכרחית בחברה תעשייתית, שבה רוב רובה של התעסוקה היה במפעלי תעשייה. תמ"א 35 הינה תוכנית לחברה פוסט-תעשייתית, שבה "ענפי הצמיחה" העיקריים של המשק יהיו תעשיות עתירות ידע ושירותים עסקיים. ענפים אלה מתאפיינים בפגיעה מזערית באיכות הסביבה והחיים העירוניים. משקלם הגדל של ענפים אלה בערים הישראליות מאפשר לתמ"א 35 להגדיר עיקרון תכנוני ראשי של יצירת מרקמים עירוניים רב-תפקודיים. משמעות עיקרון זה היא עירוב מבוקר של שימושים למגורים, תעסוקה, מסחר, בילוי שעות פנאי במסגרת המרקם העירוני. מסיבה זו, תשריט המרקמים אינו מציג בהכרח את כל שטחי התעסוקה המקומיים כאזורים נפרדים בתחומי המרקמים העירוניים.

אזורי תעסוקה נפרדים מוגדרים בתמ"א 35 רק לגבי אלה שממלאים תפקיד כלל-ארצי או אזורי. אזורי תעסוקה אלה יוגדרו כ"פארקי תעסוקה" וישולבו במרחב המטרופוליני אשר יוגדר כ"מקווה תעסוקה". אזורי התעסוקה הנפרדים יצטרכו לעמוד בשורה של תנאים תכנוניים, כגון גודל מינימלי, הפרשות גדולות לשטחים ציבוריים, רמה גבוהה של עיצוב ארכיטקטוני, ומערך שירותים תומך בפעילות היצרנית. תמ"א 35 מתנה את הקמת אזורי תעסוקה נפרדים בעלי ממדים גדולים בשיתוף פעולה בין רשויות מקומיות לבין מועצות אזוריות, להקמה והפעלה של אזורי תעסוקה אלה.

                                         *

הארגון המרחבי של תמ''א 35 מבוסס על שני עקרונות מרכזיים. הראשון הוא עקרון ה"פיזור המרוכז", אשר פותח כאמור ב"ישראל 2020". לפי עיקרון זה תאורגן פריסת האוכלוסייה בשיטה של פיזור ברמה הלאומית וריכוז ברמה האזורית. זהו שינוי משמעותי ביותר למדיניות המסורתית של  "פיזור האוכלוסייה", ששאפה לפיזור  ברמה הלאומית והאזורית כאחד. עקרון הפיזור המרוכז בא לידי ביטוי בפרוגרמת האוכלוסייה של תמ''א 35, המבטאת כמותית את היעד הלאומי של פיתוח מואץ למחוז הדרום, פיתוח מבוקר של מחוז הצפון, של האטה בגידול מחוז המרכז, של חיזוק ירושלים, ושל התחדשות משמעותית של גלעיני המטרופולינים במחוזות תל אביב וחיפה.

עקרון הפיזור המרוכז משמעותו המרחבית היא בינוי ופיתוח עירוני בצמוד לבנייה עירונית נוכחית, יצירת גושים עירוניים גדולים תוך ניצול מרבי של הקרקע במרקמים העירוניים, של מאמץ נוקשה למניעת הפיצול של הפיתוח האורבני במספר רב של יישובים קטנים. מרכיב הריכוז האזורי של הפיזור המרוכז הוא האחראי לגישה הבסיסית של תמ''א 35 לצמצם ככל האפשר הקמת יישובים חדשים, ולחזק ככל האפשר את היישובים העירוניים הקיימים.

העיקרון השני הוא  עקרון המבנה המטרופוליני של מערכת היישובים בישראל. עקרון זה פותח כאמור לראשונה בתמ''א 31, והורחב ב"ישראל 2020" תחת הכותרת של "מרחבים מעוירים". לפי עיקרון זה מאורגנים מרבית היישובים העירוניים בישראל ורוב רובם של אזורי התעסוקה במסגרות מטרופוליניות. בישראל של סוף שנות התשעים מצויים ארבעה אזורים מטרופוליניים, כל אחד בשלב התפתחות שונה במסלול הצמיחה המטרופולינית. מטרופולין תל אביב הוא בשלב ההתפתחות הבוגר ביותר, המטרופולינים חיפה וירושלים נמצאים בשלב התפתחות בינוני, ואילו מטרופולין באר שבע נמצא בשלבי התפתחות ראשוניים. עקרונות התכנון של כל מטרופולין יהיו תואמים את שלב ההתפתחות שבו הוא נמצא. התכנון המפורט של האזורים המטרופוליניים נגזר מתוכניות אב מטרופוליניות אשר הוכנו לאחרונה, ומהתפיסה המרחבית הראשית של תמ''א 35.

כל אחד מהאזורים המטרופוליניים מהווה "מקווה תעסוקה" בעל עצמאות תעסוקתית גבוהה יחסית. לכן הנגישות הפנימית של האזורים המטרופוליניים, המאפשרת חיבור נוח בין אזורי המגורים ואזורי התעסוקה ובין המרכז הראשי ומרכזי המשנה של המטרופולין, היא בעלת חשיבות מכרעת בתפקודו הכלכלי ובפעילותו היום-יומית של המטרופולין על תושביו ועסקיו הרבים.

ארבעת המטרופולינים כוללים את רוב רובה של האוכלוסייה הישראלית ושל הכלכלה הישראלית. תכנונם היעיל הוא תנאי הכרחי לשמירת הרווחה ואיכות החיים של החברה הישראלית. תפעולם המשוכלל הוא תנאי הכרחי להמשך הצמיחה וגידול של המשק הישראלי. בפיתוח התוכניות המטרופוליניות, מציע התכנון המרחבי פתרונות מתאימים להתמחויות הראשיות של המטרופולינים. מטרופולין תל אביב ימשיך להתמחות בשני הענפים המובילים בכלכלה הישראלית, השירותים היצרניים השירותים העסקיים, שהם בעיקר המערכת הפיננסית וענף התעשיות עתירות הידע. כמו כן ימשיך מטרופולין תל אביב לשמש כמרכז התרבותי לישראל כולה. מטרופולין ירושלים יתמחה בענפי פעילות של שירותים ציבוריים ושל מרכזי לימוד, מחקר, השכלה וידע. בגלל החשיבות הרוחנית של ירושלים ימשיך האזור המטרופוליני להיות מוקד לתיירות לאומית ובינלאומית בהיקפים גדולים. מטרופולין חיפה ימשיך להתמחות בפעילות תעשייתית מסורתית, אך יגדיל את התמחותו והסבתו ההדרגתית למוביל בתחום תעשיות עתירות ידע וטכנולוגיה. מעמד חיפה כעיר הראשית של הצפון יאפשר חיזוק התפקודים המנהליים והשירותים לאוכלוסיית האזור כולו. העיר נצרת תזכה לפיתוח מואץ כבירת האוכלוסייה הערבית בגליל. מטרופולין באר שבע יתמחה בפיתוח תעשייתי מגוון, בפעילות מחקר ופיתוח, בתפקודים עתירי שטח, ובניצול היתרונות והערכים של מרחב עירוני מפותח באזור מדברי המוקף בשטחים פתוחים גדולים לשימור ולנופש.

המטרופולינים הישראליים, בדומה למטרופולינים בעולם, מתאפיינים בגלעין ההולך ומתנוון ואוכלוסייתו מזדקנת. עם השקיעה של המרכזים המטרופוליניים מבחינת אוכלוסייתם, הם עלולים גם לאבד את כוחם כלב הכלכלי הפועם של הכלכלה הלאומית והאזורית. תמ''א 35 רואה בחיזוק מרכזי המטרופולינים את אחד מעקרונות התכנון הראשיים, ומציעה שורה ארוכה של צעדים המיועדים לשקמם. יישומם של צעדים אלה חיוני לשמירת המעמד הכלכלי של המטרופולינים, לשיפור רמת השירותים ואיכות החיים העירונית, לחיזוק רמת האינטראקציה בין קבוצות אוכלוסייה ולהקטנת סכנת הקיטוב ביניהן. מדיניות התכנון העירוני של תמ''א 35 רואה בפיתוח וטיפוח איכות החיים העירונית ערך תרבותי מרכזי של ישראל לשנות ה2000-. לכן יופנו עיקר מאמצי התכנון והביצוע לפיתוח ובינוי מושכל של העיר הישראלית העתידית, והעלאת איכות החיים העירונית בתוכה.

                                         *

תוכנית מתאר היא במהותה תוכנית מווסתת הקובעת את המותר והאסור בתהליכי הבינוי והפיתוח. בתמ''א 35 נעשה מאמץ לכלול ממדי גמישות והכוונה, ההופכים אותה גם לתוכנית מאפשרת, יוזמת ומעצבת. עצם השימוש בשפת המרקמים, להבדיל מהשימוש המסורתי בייעודי הקרקע, מתאים למעשה את הכלים המתאריים לדינמיות הצפויה. אלא שתוכנית מתאר לא תצלח לבדה להשיג את מטרותיה המרחביות. יישומה של תוכנית מרחבית מחייב תמיכה של פעולות יזומות בתחומי הכלכלה, החברה, הסביבה והארגון המוניציפלי.

מסיבה זו הוקדש מאמץ ניכר בתמ''א 35 להכנת תוכנית פיתוח ולתרגמה למערכת אמצעי מדיניות מפורטים. תוכנית זו אמנם אינה חלק ממערך ההוראות המחייבות לפי חוק התכנון והבנייה, וביצוע המלצותיה אינו בידי מוסדות התכנון, אך היא מופקדת בידי הממשלה כמוסד התכנון והביצוע העליון, ובידי גופים ציבוריים, פירמות ויזמים הנזקקים למסגרת מרחבית מוצקה וברורה בתהליכי פעילותם השוטפת. מערכת אמצעי המדיניות מהווה חלק אינטגרלי מתמ''א 35, משום שרק מימוש המלצותיה יאפשר הגשמה מלאה של התוכנית. התוכנית המרחבית מהווה את נקודת הצומת שבה נפגשים יחדיו התהליכים הכלכליים, החברתיים והארגוניים. לכן, תוכנית הפיתוח מהווה מעין ''שולחן הכרעה" ומסגרת מרחבית מוכרת היטב לפעולתם של משרדי הממשלה ושל הגופים והציבוריים והמשקיים.

מערכת אמצעי המדיניות ערוכה לפי הסקטורים של הכלכלה החברה והסביבה בישראל.  בבסיסה מצויות התוצאות של המודל המקרו-כלכלי לישראל לשנת 2020, היוצר את המסגרת להקצאת משאבים בתחומי הפיתוח השונים. לאחר מכן, מוצגים אמצעי המדיניות לפיתוח אזורי הנגב והגליל, הזוכים למעמד מועדף ביעדי התוכנית. בהמשך מוצגים אמצעי המדיניות בתחום החברתי, וההמלצות המפורטות מתייחסות לקבוצות אוכלוסייה מיוחדות בחברה הישראלית. צורכיהן, מאווייהן וכישוריהן מחייבים פיתוח גישות חדשות במדיניות החברתית של ישראל. תשומת לב מיוחדת מוקדשת במערכת אמצעי המדיניות לשינוים ההכרחיים בארגון המוניציפלי של ישראל, תוך מיקוד ההמלצות בנושא המיסוי המוניציפלי לגבי אזורי תעסוקה. היום משמשת הארנונה שלא למגורים  מקור עיקרי להכנסות הרשויות המקומיות והמועצות האזוריות. נראה שזו היום סיבה העיקרית לפיצול החמור של אזורי תעסוקה על פני המרחב הלאומי של ישראל.

הרפורמות המוצעות בארגון המוניציפלי ובמערכת המיסוי שלו באים להבטיח את תיאום מערכת התכנון עם המערכת המוניציפלית, לעודד שיתוף פעולה בין רשויות מקומיות ומועצות אזוריות, לייעל את מערך השירותים המוניציפליים, ולאפשר את ריכוז אזורי התעסוקה במספר קטן של מתחמים גדולים. תוכנית הפיתוח מסתיימת בפירוט אמצעי המדיניות המיועדים לשמירת איכות הסביבה, לפיתוח בר-קיימא ולחידוש עירוני, שהם כולם מהנושאים המרכזיים של תמ''א 35. מערכת אמצעי המדיניות היא "תוכנית פעולה" ((action plan אשר יישומה בפועל הוא תנאי הכרחי להשגת המטרות שהוגדרו בתמ''א 35, והיא משמשת השלמה הכרחית להגשמת תוכנית המתאר.

תמ''א 35 מהווה חולייה חדשה וחשובה בשרשרת הארוכה של תכנון לאומי בישראל, שהחלה בתוכנית האב לישראל של אריה שרון והגיעה בשנות התשעים לשגשוג והעמקה עם פרסום התוכנית האסטרטגית "ישראל 2020" ותוכנית המתאר תמ''א 31. עם כל חידושיה הרבים, יש לראות בתמ''א 35 נדבך נוסף בהקמת מבנה העל של התכנון הלאומי בישראל. לכן, אין ספק שהתוכנית החדשה, לכשתאושר, תהיה מכשיר עיקרי לעיצוב דמותה של ישראל לדור הקרוב. באותה מידה של ביטחון ניתן לומר שתמ''א 35 איננה התוכנית הסופית לעיצוב המרחב של ישראל  ואין ספק שלא ירחק הזמן ותוכן תוכנית ארצית חדשה שתתאים למצב הפוליטי שישרור בעתיד, לרמת הפיתוח הכלכלי העתידי, לארגון החברתי של ישראל ולמערכת הערכים החדשה הנמצאת בתהליך עיצוב ושינוי מתמידים.

חדשות
דלג על חדשות

חדשות

התחל עצור
8
21/11/2018
היום תעלה להצבעה בכנסת בקריאה טרומית הצעת חוק ...
8
20/11/2018
הליך הגשת הבקשות למלגת לימודים לשנת הלימודים ...
8
19/11/2018
נוכח החלטת הממשלה שהתקבלה היום בעד קיצוץ רוחבי, ...
8
15/11/2018
יחד עם מנכ״ל משרד החינוך, שמואל אבואב ויו״ר ת“א ...
8
13/11/2018
לאור המצב הבטחוני, בכפוף להוראות פיקוד העורף - ...
שלבי חינוך
דלג על שלבי חינוך
Banners
דלג על Banners
עבור לתוכן העמוד